从审核政府文件中看国家治理现代化的倪端
——作者：李应德
俗称的“红头文件”指的是行政规范性文件，它是行政机关开展行政执法活动的重要依据，覆盖行政管理的各个领域。“红头文件”合法与否，直接关系政府是否依法行政，直接关系老百姓的合法权益和政府形象。去年5月和12月国务院办公厅分别印发《关于加强行政规范性文件规定和监督管理工作的通知》、《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》；今年7月和9月，重庆市政府办公厅分别印发《关于全面推行行规范性文件合法性审核机制的实施意见》、《重庆市行政规范性文件管理办法》。从这四个文件的内容中可以看出，通过审核“红头文件”，防止“红头文件”任性，发挥积极作用，已经被提到国家议事日程。从国家统治走向国家治理是人类政治发展的普遍趋势，“少一些统治，多一些治理”，这也是21世纪主要国家政治变革的重要特征。“统治”与“治理”有五个方面的区别：一是主体不同，统治是以政府为单一主体行使国家权利，治理的主体是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织、居居自治组织；二是权威性质不同，统治是强制性的，治理可以是强制的，但更多是协商；三是权威的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律，治理除了来源于法律外，还包括各种非国家强制性的契约；四是权力运行的向度也是不同，统治的权力运行是可以是自上而下的，治理的权力可以是自上而下的，但更多是平行的；五是作用所及的范围也不同，统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。十八届三中全会强调要推进国家体系和治理能力的现代化，即将召开的十九届四中全会，研究坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题。我国截至2018年8月底，现行有效法律267件，行政法规756件，地方性法规12000件，然而，我国红头文件大量存在，游离于法律的边缘，在现实生活中，“红头文件”与法律相冲突的现象却层出不穷，在中国的国情不能抹去红头文件，红头文件在国家治理有其积极的作用。因此，必须把红头文件的行政力量与依法治国力量结合起来，充分发挥红头文件的积极作用，促进依法治国的进程。审核红头文件，就是防止红头文件任性，发挥红头文件的积极的有效措施。怎么审核红头文件？根据国务院和重庆市印发的相关文件精神，应从以下方面审核：第一，主体是否合法；第二，是否超越法定职权；第三，是否符合宪法、法律、法规、规章、相关政策规定和上级文件精神；第四，是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；第五，是否增加办理行政许可事项的条件；第六，是否存在违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务；第七，是否侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利的情形；第八，是否存在违法增加制定单位的权力或减少制定单位法定职责的情形；第九，根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。近来，无论是从国家层面，还是地方政府层面，加强审核红头文件，其紧迫性和重要性，形成了高度的共识，其中的大背景无疑是国家治理现代化的推进。现代化是人类社会不可抗拒的历史大趋势，在上世纪中叶，我国提出了“工业、农业、国防和科学技术的现代化”，即“四个现代化”，今天，我国又提出了第五个现代化，即国家治理现代化，我们完全可以从审核红头文件中体会出，国家治理现代化的端倪。（本文是李应德在向道律师事务所成立“政府法律顾问组”会议上的讲话）
