现代治理25丨 建设工程竣工验收备案的法律问题的梳理

我在代理建设工程合同纠纷的案件中，发现无论是发包方，还是施工方都不太重视建设工程竣工验收备案。记得有一次，我们代理施工方，因施工方缺资料，我们去住建局查资料时，发现该工程《建设工程竣工验收备案表》有问题，回来后，与施工方核对《工程竣工验收备案证书》，确实对我方不利，该案我方就未举示《建设工程竣工验收备案表》和《工程竣工验收备案证书》，很庆幸对方也没有举示。由此，我就产生了梳理工程竣工验收备案法律问题的想法。

    一、什么是建设工程竣工验收备案

    建设工程竣工验收备案是指建设单位在建设工程竣工验收后，在法定期限内依法向建筑工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门提交建筑工程竣工验收材料，建设行政主管部门验证文件齐全后，予以签收，备份在案，以质查考的行为。

    建设工程竣工验收是建设单位依法组织验收的行为，是基于建设合同关系而在建设合同主体之间发生的履行合同义务，实现合同权利的行为，这种行为的法律效力仅涉及于建设合同的各方主体，不能及于建设合同之外的第三人。

    建设单位依法自主组织验收的结果合格与否，是建设单位作为合同的权利主体，对建设合同中的各方主体有约束力。因此，竣工验收作为一种行为，具有民事行为的性质。而竣工验收备案是建设单位申请备案行为和建设行政主管部门予以同意备案的行为。

二、竣工程验收备案制度的法律依据

    《建设工程质量管理条例》第49条要求建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。

    《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第4、5条中也要求建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案，同时，对建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件也进行了详细规定。

三、竣工验收备案是否工程交付使用的必要条件

   《建筑法》第61条、《建设工程质量管理条例》第16条、《合同法》第279条，均以建设工程验收合格为建设工程交付使用的条件，而不是通过竣工验收备案。

    应注意，在我国有些地方性立法明确规定通过竣工验收备案是建筑工程交付使用条件。如《黑龙江省建设工程质量监督管理条例》、《苏州市商品住宅交付使用管理办法》等。对于地方性立法的相关规定，与现行法律的相关规定相冲突，既违反《立法法》，也与国务院转变政府职能的改革精神相违背。但是，如以合同的形式约定，竣工验收备案是可以作为建设工程交付使用的条件。

    北京市《商品房买卖合同》(示范文本)，明确规定将“取得竣工验收备案表"作为示范合同的必备条款，成为商品房交付的必要条件。通过合同约定，只有经过合法备案的建设工程才能作为建设单位完成履行房屋买卖合同义务，否则，构成违约。这样，建设工程既能保证质量，最大程度维护买受人和社会公共利益，也能避免政府权力对私权利的直接干预。

     四、竣工验收备案行为的法律性

    竣工验收备案行为是建设行政机关履行法定职责所做出的行政行为。该行为主要表现为：在竣工验收完成后，建设工程施工方向建设行政管理机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督，即竣工验收备案行为是建设行政机关在本行政区域内对建设工程实施监督和管理的行政行为。

   《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第8条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。从中可以看出，在备案文件收讫15日内，如果建设行政管理机关未做出“责令停止使用，重新组织竣工验收"的行为，那就视为建设行政机关在事实上确认了建设工程竣工验收工作宣告完成，工程质量合格。这一规定是事实上的确认行为，这一确认行为，是行政机关，无论是对建设单位，还是施工单位都会产生行政法意义上的法律效果。

    因此，建设工程竣工验收备案实质上是行机关对特定建设工程质量进行监督管理的一项具体行政行为，其完全符合行政诉讼的相关要求，具有行政可诉性。